從政治、經濟到社會,整個台灣似乎處於在無政府狀態,政府為何失靈?民主出了什麼問題?面對嚴峻的挑戰,台灣需要什麼再起的力量?

紅瓦四合院,暮色漸漸罩下,一位中年人勾著手,緩步練習走路,五年前做五金的公司搬到大陸後,藍銘賢失業,緊張焦慮加上家族遺傳,只有四十二歲的他,有一天突然中風。三年前,太太做皮包的工廠再度移往大陸,原先雙薪家庭淪為無收入,「能借的都已經借完了,接下來能向誰借?」太太廖彩鳳望著遠方竹林茫然。這裡原本應雞犬相聞,一片和諧……。

藍銘賢和廖彩鳳只是台灣近百萬失業人的縮影。

人民在受苦,但官員民代貪腐卻在加劇。

根據法務部《廉政指標民意調查》,二○○五年政府官員(包括民意代表)貪腐程度達八年來最高,其中立法委員居榜首。高官貪腐更是聽聞不絕,企業界都盛傳要買銀行,給高層送禮是用「一支,兩支(億),」一位企業家指出。

台灣人一出生就背債十七萬

一方面官員民代貪污腐化,一方面國家債務沉重地壓到人民身上。

根據官方主計處統計,目前中央政府債務餘額將近四兆,等於台灣人一出生就要背負十七萬債務。

而更驚人的是,如果根據立法院預算報告整理,台灣還有隱藏性債務達八兆一千萬,再加上各級政府負債、特別預算的六兆六千億,政府真正的負債額是主計處統計的三倍以上,達十四兆七千萬,平均台灣每人為政府背債六十四萬元,等於每個台灣人都要白工作一年,才能還清債務。

地方政府財政尤其瘡痍滿目。首當其衝的是學生和弱勢。南投縣長李朝卿憂心,仁愛鄉發祥國小因有些學童上學跋涉兩小時才能到,有善心人士捐獻校車,但是未來的油錢和司機,縣府卻無法支付。

面對國際,台灣這幾年競爭力下滑,國民所得與經濟成長率皆淪為四小龍之末。根據五月初剛剛公布的IMD全球競爭力排名,台灣排名大幅滑落七名,從去年的十一名滑落至十八名,而同時,中國則大幅躍進,上升至十九名。

面對國內,貧富差距從四倍擴大到六倍。環境崩壞,全台灣有十分之一的平地國土嚴重下降,土石流危險溪流高達一四二○條。

連最基本的民生治安,也岌岌不保。竊盜橫行,台電這三年電纜被偷里數可以繞台灣十三圈。此外,南投鳳鳴國中校長也曾親眼看到一甲的鳳梨園,小偷一夜之間,可以把鳳梨偷得一個不剩。

而詐騙電話更是猖狂,有位企業負責人幾乎每週都接到詐騙電話,「每接一次我就對政府失望一次。」

而到底國家負債是四兆,還是十四兆,這麼重要的事,行政院和立法院也各有說法,令人混淆不清。

從政治、經濟、社會到環境,整個台灣似乎處於在沒有政府的狀態。很多人都在問:「還有人在治理我們的國家嗎?」

明顯的是,從領導到體制、組織、及政府的效能都在萎縮,政府已失靈。

政府失靈,其實不只是台灣獨有的現象。放眼世界,許多國家都面臨了類似的困境。

在菲律賓,從「人民力量」運動推翻馬可仕政府至今已二十年,但菲律賓仍一直處於不斷的政治醜聞與軍事政變陰影中。

連老牌民主國家美國,如今社會也產生嚴重對立,價值混亂。總統權力愈來愈大。布希總統可以不顧國內反對聲浪逕自向伊拉克宣戰。本來被認為是榜樣的美國式民主,已成為負面教材,而更糟的是負面的手法還向外輸出,中研院研究員朱雲漢指出。

美國、法國、英國、日本、韓國、馬來西亞、泰國,民主形式雖有不同,但相同的是都出了問題。

民主擁抱資本,不再擁抱人民

「為什麼人民選出來的政府,無法為我們解決問題?」

「為什麼政黨輪替了,貪污腐敗依然橫行,反而加劇?」

民主出了什麼問題?

不僅台灣的人民在問,全世界有許多國家的人民也都在問。

長年研究民主化體制的朱雲漢觀察過去二十多年,主導世界運作的主要兩大支柱——「民主」與「市場」,現在都成了全球資本主義的俘虜。

在全球資本主義底下主要的行動者是跨國企業,它們可以跨過任何單一國家的統治,對人民的經濟、生活方式,對人民的安全、社會的安定秩序、環境品質、能不能有工作,都產生巨大影響。

全球資本主義顛覆了國家層級,在這種情形下,「民主變成經濟巨人陰影下的侏儒,」朱雲漢憂心地指出。在全球資本主義宰制下,民主向資本家利益傾斜,導致國家職能縮減,維護公共利益的能力退化。

而在許多轉型社會,民主化與市場化的同步推動,更帶來嚴重的國有資產被掠奪,與社會分配兩極化的問題。台灣自一九九○年代起就是顯著的例子。

環顧世界各國,民主成為錢與權的遊戲愈加明顯。在美國,一個參議員競選經費可以高達兩千萬到六千萬美元。在台灣,一個縣長選舉動輒花上億台幣。

候選人須靠大量金錢參與選舉,最後回饋的不再是選民,而是金主。民主現在擁抱的是資本家,而不是人民。

最後可能形成可怕的獨攬大權的政商利益集團,民主成為政治分贓,本為「委託人」的選民卻無法監督制衡他們所選出的各類政治人物「代理人」。

民主國家演變為貪腐的「新家長式政權」

有些體制失靈的民主國家,民選最高領袖,如總統,常會演變為「新家長式政權」,一個人就可以掠奪大批社會資源,運用公共部門重新分配財產權,獨厚特定的利益團體,如家族、部落、地區或種族。

這些描述,台灣讀者看來十分熟悉,但卻是法蘭西斯.福山在《強國論》中指出世上許多民主國家當今面臨的共同災難。

這些現象,在菲律賓已發生多年。據估計,菲律賓總統可任命職位超過十萬個。地方政治人物為替自己的人馬在官僚體系安插職位,必須向總統關說。

在所謂的民主聖地美國也發生了。布希所任用的官員可以完全毫無行政能力,因卡翠娜颶風下台的美國聯邦急難管理總署署長,唯一的經歷是阿拉伯賽馬協會會長。一個《華爾街日報》醫療產業版主編竟然被任命為美國食品與藥物管理局局長。

而如今類似的情形也一一在台灣上演。

由於總統和行政院長職權不清,過去幾年來,民眾眼睜睜目睹陳水扁總統或所謂的「府方」直接指揮部會首長,主導人事任命。連總統幕僚和親人都常能影響人事,各種人事一有風吹草動,候選人紛紛走動各種關係,連地方警察局長感到自己位置不保,都要動員總統府相識人士。

從高捷、SOGO弊案到台肥人事糾紛,當事人也都指有總統府「高層」介入。

中研院研究員、前澄社社長瞿海源就痛陳,總統的用人權太大,不但內閣中正式的行政部門,政府相關的財團與國營事業的人士任用權,陳總統也要管。瞿海源自承自一九七九年回國論政以來,沒有像目前這樣悲觀。

「當總統用人權無限時,就可能用錯人,」瞿海源說。

「一個總統上台,他有四、五千個位子去調配、安排。而且完全按照政治忠誠——誰對我的政權、誰對我的選票、誰對我的現金貢獻最大,我就給誰。這樣下去,台灣只會變成拉丁美洲。每場選舉就是一個大的搬風跟分贓,」朱雲漢很沉痛地說。

選舉就是搬風和分贓

政府失靈,更來自人事頻繁更迭,民進黨執政六年,換了五位行政院長,官員如過江之鯽。更換行政院長後,又帶動部長、次長,甚至處長、司長、顧問、參事的更換。

其中最攸關台灣發展的財政、經濟二部,也各換五位。有的部長上台一個半月就辭職,如前經濟部長宗才怡。財政部曾在一年半內換三位部長,其中許嘉棟只任職五個月就下台。

首長任期短,對施政帶來嚴重負面衝擊。例如張俊雄一上任推動「八一○○億元啟動國家建設新方向」,游錫o上台又推動「二○○八國發計劃」,謝長廷上台大轉彎,提倡「和解共生」,蘇貞昌則是「實事內閣」。不但人民眼花撩亂,看不清政府方向,更層層影響部會首長和中級官員的士氣。

今年一月底二月初,各部會幾乎全面停擺,次長以下忙著送舊迎新,又得擔心是否自己能保住位置。問起未來方向,大家都手一攤,等新任首長來了再說吧。

「這個政府,講過就算做過,只有口號,沒有做法,」一位前任部長指出。

六年換五個行政院長,企業裡等於六年換了五位總經理,副總經理、各部門經理也跟著大換血。「這樣的組織,在企業界絕對是有問題的,」工商建研會理事長郭台強說。

政黨惡鬥,國家力量內耗

台灣政府失靈不僅出現在行政部門,立法院更把國家力量浪費在內耗上,讓許多事情動彈不得。

民進黨執政六年以來,朝野對立,政黨惡鬥,藍綠各不相讓。攸關國家大法,如《行政院組織法》,在立院遲遲不能通過,監察委員至今仍拒審提名。擱置待審的法案累積近八百件。

「如兩隻狗對咬,狠死對咬,沒有人能分得開,」一位前政務委員說。

國民黨時代政府組織就疊床架屋,法令老舊,李登輝主導的修憲後遺症尤其嚴重——總統直選,總統權力至高無上,卻無責任。總統任命行政院長,不必經過立法院同意,造成立法院動輒杯葛行政院。

當全球化帶來新事務不斷,急需政府機動應變,但是我國《行政院組織法》三十年未修改,組織僵固,要改變單位,員額都得經過立法院同意。因此江丙坤極力推動修訂《行政院組織法》,裁併調整部會,並讓各首長可以機動調整組織,因應新局勢,但是草案送到立法院,卻已延擱三年。

「二○○八年,縱使國民黨上來,也是要面對,」江丙坤透出無奈,「在野立委應該趕緊動起來。」

走出自由化迷思,找回政府效能

從一九九七年亞洲金融風暴以來,一連串引爆的各國經濟危機、企業弊案、貧富差距日增,也讓世界各國對「市場萬能」的神話,吹起一股反省潮流,政府的功能角色也再度被彰顯。

曾任世界銀行首席經濟學家、獲得二○○一年諾貝爾經濟學獎的史迪格里茲(Joseph E. Stiglitz)寫下《全球化的許諾與失落》、《狂飆的十年》等書,痛陳從一九八○年以來當道的「新自由主義」(也有人稱之為新保守主義)政策,認為只要政府鬆綁,政府少管就好,種下今天的惡果。

九○年代各國民主自由更是洶湧澎湃。自由化祖師傅利曼當初一意鼓吹社會主義國家應加速「民營化」、「民營化」、「民營化」。但二○○一年,當他在近九十歲時,看到俄羅斯及東歐政商勾結,貪污盛行,舞弊連連,他勇敢地公開承認,「我錯了,法治可能比民營化更為重要。」

十五年前,福山在《歷史的終結》裡斷言,「意識型態對立已結束,今後只有資本主義。政治和政府都沒有太多意義。」

但十五年後,福山出版《強國論》,倡言政府的重要,任何國家都該強化國家體制和治理能力。因為如果政府執政效能降低,原本應該全民享有的公共商品,如經濟增長,教育和健保等將因而受挫。最後連國民的安全保障都沒有。

然而當全球已經開始對民主化及自由化——強調市場萬能、政府退位的思潮,進行反思的時候,台灣許多官員,卻還持續陷在自由化的迷思中,認為一切交給市場那「看不見的手」來決定就好了。

例如二次金改,銀行淪落財團手中,就是政府迷信民營化就是萬靈丹,在未有配套措施及公平透明的程序下,匆匆出售國家銀行股權。政府只保有少數股權,以為政府還有力量規範該家銀行。但是最近財政部長呂桔誠連開發金違反規定,投資金鼎證券,想要換董事長,都無法順利執行。

當記者詢問經建會為何當今功能轉弱時,主委胡勝正還是引用自由化那套理論:「從計劃經濟到市場導向的時候,要把這隻看得到的手變成看不見的手。以前經建會會去發展半導體,去發展什麼的,現在我們不這樣做了。」

但是近年來,很多國際經濟學家了解,政府不是只問要管多少,而是看政府能否建立強力體制,有效管理。政府該管的事,不論範圍大或小,一定要有效管理到底,而不是政府退位就行。

尤其有些新興領域,如金融業,政府還需要增聘專業人才,加強監理,不像主管機關金管會的檢查局長因股市禿鷹案下台後,至今仍空懸。前英國金融監督委員會主席戴維斯說,因為這些資本行業有太多誘惑,又存在太多嚴重「資訊不對稱」,生產者熟稔遊戲規則,消費者處於資訊弱勢,容易受騙。

更糟的是當台灣努力推行民主化、自由化時,卻沒有同步推行制度化及法治化。所以當韓國有較獨立的司法及強大的社會力量來監督政治人物與商業領袖,不乏把總統及財團董事長,如現代集團的鄭夢九送入監牢時,台灣卻只有媒體任意指證爆料,是非難辨。結果卻是人民對台灣喪失信心。

啟動政府重建工程

歷經了這些年的內耗,台灣必須積極重建政府效能,恢復它良好的治理能力。

行政院副院長蔡英文也指出,政府的確面臨許多體制與結構的問題,也已到了不能不改的關鍵時刻。但這些問題要得到朝野共識才能推動。

行政院策劃六月下旬召開的「台灣經濟永續成長會議」的目的就是要經由討論謀求共識。「這需要社會菁英共同來做,負起責任,這樣才對得起下一代,」蔡英文強調。

導正負面循環必須愈早愈好,哈佛大學教授肯特(Rosabeth Moss Kanter)觀察很多企業、組織、國家,要從「小贏」開始,拾回人民信心。

社會不應坐視台灣再空轉

例如民進黨此次執政的時間還有一年半,對經濟發展、解決失業、調和兩岸關係,仍然有進展空間,而且社會也不應坐視台灣再空轉,等到二○○八再說。

很多接受訪問的人士歸納,未來領導人基本條件就是要清廉,更要有世界觀,廣闊視野,帶領台灣破除全球化荊棘。

「向內看、互相指責、自我孤立都是失敗的象徵,」寫下《信任》一書而暢銷一時的肯特指出變革的關鍵。

瞿海源更指出領導人的重要。領導人不只是一黨的總統,更是一國的總統,世界的領袖,有那個氣度與智慧,就不會不清廉,而貪小便宜。

政大公行系教授江明修,則強調文官體制的重建刻不容緩。「國家要一直能有一群不錯的專業官僚,他們能有足夠的績效、有vision(願景),不受政權輪替的影響。」

更重要的,人民不能放棄公民參與的權力與責任。

「台灣民眾有一段時間把很多這些事情寄望在一些人的施政上,但這些施政並沒有成功。啊!原來不能寄望在表面上,要寄望在內部的核心上,這個核心就是民間要發揮力量來監督,」中研院副院長曾志朗鼓勵大家發揮正面力量。

龍應台文教基金會四月下旬在台北中山堂所舉辦的「民主論壇」坐滿五百多人,來自美國的資深政論作家林道夫分析美國民主岌岌可危,因為人民已經不再關心政治,國會改選投票率不到四○%,地方選舉不到兩成。這麼低的投票率讓現任者輕易動員獲得勝選,參、眾兩院選舉超過九成的選區是同額競選,根本缺乏真正的反對黨。美國人民對政府深感無力,也不再關心政治,這正是美國當前的危機。

帶著懇切的口吻,林道夫提醒台灣的民眾,「我們要想辦法讓人民積極參與政治,而且藉由他們的參與,實質改變政府的決策,改善自己的生活。」

面對台灣當前嚴峻的挑戰,每一個人都需要站出來,參與改變。

>>>>天下雜誌2006.05.10/第346期


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  • may
  • 如果政治人物,也能如此台灣不怕沒前途,<br />
    希望有知識有見解,藍藍綠綠的人兒都能看到這文章<br />
    愛鄉愛土的人一起來
  • Jeff
  • 我同意這篇文章的看法,但是,政府組織頻頻變動,是領導者之所願嗎?<br />
    好像不會吧?故意考驗自己的屬下嗎?<br />
    我看到媒體一直檢討別人,好像沒有人檢討媒體?媒體到底該不該為這些<br />
    現象負責?我們可以再想想!天下雜誌都只檢討別人,其他媒體的自省<br />
    性,可想而知!